[퍼온글]일본 학교에서의 안전교육 동향 및 시사점

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[일본] 일본 학교에서의 안전교육 동향 및 시사점

집필자명 : 이덕난(국회입법조사처 입법조사관) 탑재일자 : 2014.08.10

들어가며      학교안전과 관련하여 우리가 관심을 갖고 대비책을 마련해야 할 분야 가운데 하나가 각종 재해에 의한 안전사고이다. 2012년 경북 구미의 불산유출 사고, 2012년과 2013년 서울시 등 일부 지역의 집중 호우, 최근 남해안 등 일부 지역의 태풍, 해일, 지진 등 각종 재해가 발생하고 있다. 전문가들은 최근 일본에서 발생한 대지진이나 방사능 유출 사건 등이 한국에서 발생하지 말란 법이 없다고 경고하고 있다. 이러한 재해가 발생할 경우에 학생뿐만 아니라 학교 교직원, 인근 주민들의 안전을 확보하기 위해서는 재해에 대비한 학교안전에 대해 보다 많은 관심을 기울이고 그에 대한 체계적이고 종합적인 대책을 마련할 필요가 있다.      그러므로 이 글에서는 지리적·지질학적인 요인 등에 의해 안전교육을 중시해온 일본의 학교안전교육 동향을 검토하였다. 특히, 대지진과 방사능 유출 등 미증유의 대재해를 겪은 일본이 재해 발생 시를 대비한 학교안전교육, 즉 학교방재교육을 어떻게 실시하고 있는지에 대해 초점을 맞춰서 살펴보았다.        일본 학교안전교육의 변천과정      일본의 학교안전교육은 재해에 대비한 학교방재교육을 중심으로 실시되어 왔다. 일본에서 학교방재교육을 도입하게 된 배경과 정부의 논의, 도도부현(광역 자치단체에 해당함)의 대처 등을 중심으로 학교안전교육의 변천과정을 살펴보면 다음의 <표1>과 같다.      자연재해의 위협에 항상 시달려온 일본은 일찍부터 학교방재교육을 도입하여 실시해왔다. 1950년대 이후 방재교육의 필요성 및 중요성에 대한 인식이 일부 감소하였으나, 1995년 고베대지진의 발생으로 자연재해의 피해와 방재교육의 중요성을 다시 자각하게 되었다. 2001년에 시작된 ‘방재교육 도전 플랜’1)은 전국 규모의 방재교육지원 프로그램이고, 이 프로그램은 개별적으로 방재교육을 실시하고 있는 구성원(학생, 교원 및 직원, 지역주민 등)들을 서로 연결하는 역할을 하고 있다. 이처럼 일본의 학교방재교육은 고베대지진 이후부터 본격적인 체제를 갖추었으나, 재해를 경험한 지역 또는 재해 예상지역에서의 대책에 머물러 보다 적극적으로 이루어지지 않았다는 평가도 있다.      또한, 2011년 발생한 동일본대지진은 고베대지진 이후의 학교방재교육이 안고 있던 한계점을 보완하고, 각 학교에 매뉴얼의 재검토 및 개선을 요구하는 계기가 되었다. 이에 대해 문부과학성은 동일본대지진이 학교현장에 주었던 타격을 교훈 삼아 학교에서의 방재교육 및 관리 등을 재검토하기 위해 2012년 3월 ‘학교방재 매뉴얼(지진, 해일재해) 작성의 첫걸음’을 배포하였다.   <표1> 일본 학교안전교육의 변천과정 시기 주요내용 1937년 방재교육 교재 ‘이나무라의 불(稻村の火)’ 발간 1947년 방재에 관한 내용을 사회과의 한 단원으로 포함 1951년 방재교육을 사회과 교육과정에서 제외, 이과 교육과정에서 기술  1995년 고베 대지진 이후 방재교육의 중요성 재인식 1996년 ‘지진체험을 활용한 고베의 교육 창조’ 보고서 발간 2000년 2000년 이후에는 지진의 피해로부터의 복구·부흥으로 초점이 옮겨짐 2001년 전국 규모의 방재교육지원 프로그램 ‘방재교육 도전 플랜’ 추진 2007년 학교와 가정, 지역의 상승효과에 의한 지역방재 향상 추진 2011년 고베대지진, 동일본대지진 발생 이후의 학교방재교육이 안고 있던 한계점을 보완하고, 각 학교에 매뉴얼의 재검토 및 개선을 요구 - 자료: 이덕난 외, 「일본의 안전교육 운영 사례 및 한국교육에 주는 시사점: 학교방재교육을 중심으로」, 세계교육정책 인포메이션 제8호, 한국교육개발원, 2013, p.3.       일본 학교방재교육의 강화배경      일본에서 학교안전교육이 방재교육을 중심으로 강화된 데에는 대지진이라는 대규모 재해의 발생이 계기가 되었다. 그 가운데에서도 동일본대지진은 학교방재교육을 강화하는 결정적인 계기가 된 것으로 평가된다. 그에 대해 구체적으로 살펴보면 다음과 같다.      2011년 3월 11일 오후 2시 46분에 발생한 동일본대지진은 리히터 규모 9.0, 최대진도 7로 일본 관측 사상 최대 규모의 강진으로 기록되었다. 재해는 여기서 그치지 않고 동북지방과 관동지방의 태평양 연안부에 침수 5~30m의 해일이 강타했고 세계 제일의 해일대책을 자랑해왔던 이들 지역은 치명적·파괴적인 피해를 입게 되었다. 그 결과 사망자가 16,278명, 실종자가 2,994명, 붕괴가옥이 129,198동에 이르렀고, 사망자의 90% 이상이 해일에 의한 것으로 보고되었다(文部科學白書, 2012). 설상가상으로 지진에 의한 진동과 해일뿐만 아니라 과혹사고2)대책 미비에 의해 빚어진 후쿠시마 제일 원자력 발전소 사고는 심각한 방사능 오염 유출을 불러왔다.      동일본대지진의 발생은 소위 자연재해에 의한 피해로서는 2차 세계대전 이후 최악이라 칭할 만큼 그 피해규모는 매우 심각하였다. 동일본대지진 발생으로 인하여 유아와 아동, 학생 및 교직원 등 학교 관계자가 입은 인적 피해는 사망자가 659명, 실종자가 79명, 부상자가 262명 등이다(文部科學省, 2012: 2). 피해를 입은 공립학교 중 재건축 또는 대규모 복구공사가 필요하다고 생각되는 학교의 수가 무려 약 100개교에 이르는 등 심각한 물적 피해도 동반하였다(文部科學白書, 2012: 3). 동일본대지진 부흥 구상회의는 ‘부흥에 대한 제언’을 통해 동일본대지진 발생으로부터 재해를 최소화하는 ‘재해 감소’의 중요성을 언급하였고, 방재교육을 중층적으로 조합해 나갈 필요성이 있음을 강조하였다(東日本大震災復興構想會議, 2011).        일본 학교방재교육의 의미와 목적      일본에서 학교방재교육의 의미는 단순히 ‘방재’라는 말에 한정되어 재해발생 전에 재해피해를 예방하거나 재해 직후에 응급 대응하는 것만이 아니다. 방재교육이란 ‘평상시의 사전 준비 → 재해 발생 → 복구·부흥 → 복구 이후’의 4가지 단계에서 스스로 재난에 적절히 대응해 피해를 경감시킬 수 있게 하는 소위 ‘재해 감소’를 위한 지식을 갖추고 판단하고 행동하는 능력을 키우는 교육이다.      일본에서 방재교육은 ‘학교안전’의 영역 가운데 하나로 분류된다. 학교안전은 ‘생활안전’, ‘교통안전’, ‘재해안전’의 세 가지 영역으로 구성되어 있다. 이 중에서 재해안전 영역에 방재교육과 방재관리, 조직활동이 포함된다. 방재교육은 ‘학생 등의 방재에 관한 학습과 지도’이고, 방재관리는 ‘학교시설과 학생 등의 안전관리’이며, 조직활동은 ‘학교체제나 가정·지역 등과의 연계’이다(文部科學省, 2013: 5).      문부과학성은 1996년에 발표된 ‘학교 등의 방재체제의 충실 제2차 보고’, 2007년에 발표된 ‘방재교육 지원에 관한 간담회 중간 정리’ 등을 통해 방재교육의 목적을 제시하였다. 이를 종합하면, 방재교육은 사전대비뿐만 아니라 재해발생부터 복구과정에 이르기까지 스스로 판단하여 방재에 대응할 수 있도록 하는 것을 목적으로 한다. 그리고 다른 사람과 지역의 안전을 지원하고, 지역 및 사회의 특성에 대해 이해하는 것을 목적으로 설정하였다.        일본 학교안전교육의 추진체제      일본은 재해 발생 시 신속하고 체계적으로 대처하기 위하여 여러 가지 관련 법령을 제정 및 개정해왔다. 주요 법령을 살펴보면, 「일본해구·치시마해구 주변 해구형지진과 관련된 지진방재대책의 추진에 관한 특별조치법」, 「활화산대책 특별조치법」, 「지진방재대책 특별조치법 시행령」, 「대규모지진 대책 특별조치법」, 「학교보건안전법」, 「재해대책기본법」 등이다.      그중에서 2008년에 개정되어 2009년부터 시행되고 있는 「학교보건안전법」은 아동과 학생의 안전을 확보하기 위해 제·개정되었고, 학교안전계획의 책정·실시 및 위기발생 시 대처 요령(위기관리 매뉴얼)의 작성, 관계기관 등과의 제휴 등, 학교안전에 대해 각 학교에서 공통적으로 대처해야 할 사항 등을 규정하고 있다.      단위학교는 이 법률의 내용을 바탕으로 생활안전, 교통안전, 재해안전(방재) 등 각각의 영역에 대해 학교 내의 방재 시설 및 설비의 안전점검을 중심으로 한 안전관리를 위한 대책을 지속적으로 추진해 왔다. 그리고 피난훈련을 포함한 안전 관련 지도, 교직원 및 교사에 대한 연수 및 훈련 실시 등의 학교안전계획을 수립하도록 의무화되었다. 그리고 재해 시에 교직원이 취해야 할 조치내용 및 절차를 정한 대처 요령(매뉴얼)을 작성하는 등 방재교육과 방재관리를 일체적으로 파악해 방재 및 안전 교육을 추진하게 되었다. 그리고 학교는 보호자 그리고 경찰서 등 관계기관 및 관계단체와 연계하고, 그 속에서 학교장은 학교환경의 안전을 확보하는 데 필요한 조치를 강구하도록 규정되어 있다.      그리고 아동과 학생 등의 안전 확보를 위해 주요 관계부처에 방재 및 학교안전을 전담하는 기구와 위원회를 구성하고, 신규 사업의 개설 및 전문 인력을 양성할 수 있도록 추진하고 있다. 동일본대지진 발생 직후에 문부과학성은 ①재해에 강한 학교 만들기 추진, ②학교카운슬러의 파견, ③피해지역에 교직원을 파견하기 위한 공립학교 교직원 체제 정비, ④재해의 영향으로 스트레스를 받고 있는 아동을 위한 ‘리프레시 캠프’의 실시, ⑤재해 피해 가정의 학생에 대한 경제적 지원, ⑥방재교육 자료 개발 및 보급, ⑦학교방재교육에 관한 지도자(교직원 중 지도적 역할 수행자) 연수 등을 실시하고 있다. 그리고 국토교통청 등 다른 정부부처도 연계 협력을 위한 구체적인 조치를 취하고 있다.      학교 및 학교장, 교사들도 대응 체제를 갖추고 있다. 특히, 아동과 학생 등의 목숨을 지키는 것을 가장 중요하게 여기고, 전 교직원의 이해와 행동을 기본 조건으로 삼도록 하고 있다. 구체적으로는 ①학교안전의 핵심이 되는 교직원을 중심으로 체제 정비, ②학교 안전의 핵심이 되는 교직원 양성 및 연수 실시, ③방재 및 안전 교육에 관한 지도계획 작성, ④방재대응의 단계를 고려한 방재매뉴얼 작성, ⑤지역 및 관계기관·단체와의 연계에 의한 인재 활용 등을 실시하고 있다. 그리고 학교는 학교안전위원회, 학교보건위원회, 학교지원지역본부, 학교운영협의회 등의 조직을 중심으로 지역 상황에 따른 학교안전교육 연계 체제를 정비해 나가고 있다.        일본 학교안전교육의 특징 및 시사점      지금까지 살펴본 일본 학교안전교육의 특징은 다음과 같다. ①일본은 1995년 고베대지진과 2011년 동일본대지진 등 큰 재해를 겪으면서 방재교육을 중시하는 학교안전교육이 마련되었다. 이를 계기로 하여 위협에 대비한 방재교육으로부터 지식과 자세를 갖추는 방재교육으로 방향을 전환하며 발전해 왔다. ②일본에서 방재교육의 의미는 단순히 ‘방재’라는 말에 한정되어 재해발생 전에 재해피해를 예방하거나 재해 직후에 응급 대응하는 것만이 아니다. 스스로 재난에 적절히 대응해 피해를 경감할 수 있게 하는 소위 ‘재해 감소’를 위한 지식을 갖추고 판단하고 행동하는 능력을 키우는 교육이다. ③방재교육을 포함한 학교안전교육의 법적 근거는 「학교보건안전법」이다. ④문부과학성과 국토교통청, 학교 등을 중심으로 방제교육 추진체제를 구축하였다. ⑤방재교육을 포함한 학교안전교육은 지역사회와 긴밀하게 연계·협력하는 가운데 실시되고 있다. ⑥학교안전교육의 주요한 일환으로서 실시하는 방재교육을 관련 교과 및 활동과 연계하되 중점적으로 실시하는 방법을 설계하였다.      끝으로 한국의 학교안전교육에 주는 시사점은 다음과 같다. ①대규모 재난 발생 이전에 방재교육을 포함한 학교안전교육에 관한 실태를 조사하고 그에 따른 국가 수준의 대책을 수립할 필요가 있다. ②교육부와 시·도교육청은 물론이고 정부의 유관부처와 지자체 등이 연계·협력하여 방재교육을 포함한 학교안전교육을 체계적이고 효과적으로 실시하는 방안을 마련하여 시행할 필요가 있다. ③일본은 학교시설을 신축 또는 재건축하거나 리모델링할 때 방재교육 등 학교안전 및 안전교육을 중요한 요소로 고려하고 있다. 학교시설에 대해 한국의 여건에 적합한 안전 및 안전교육의 요소를 충분히 고려할 수 있도록 하기 위해서 학교시설 및 환경에 관한 전문지원기관을 설립 또는 지정하는 방안을 도입할 필요가 있다. ④일본은 방재교육을 포함한 학교안전교육을 별도의 교과가 아닌 초·중·고교의 관련 교과의 내용에 연계시켜서 중요하게 교육하는 방안을 지속적으로 추진해왔다. 일본의 사례를 참고하여 유·초·중·고교 학교급별로 현재의 관련 교과목의 교육내용 및 교과서에 방재교육을 포함한 학교안전교육이 중시될 수 있도록 설계하는 방안을 검토할 필요가 있다. ⑤현재 방재교육을 포함한 학교안전교육에 관한 사항은 「학교보건법」과 「학교안전사고 예방 및 보상에 관한 법률」, 「초·중등교육법」 제30조의8(학생의 안전대책 등), 「학교폭력예방 및 대책에 관한 법률」 등에 분산되어 규정되어 있다. 그러나 학교안전 및 안전교육의 대상이 학생 중심으로 규정되어 있고, 학생의 안전 및 안전교육에 관해서도 미흡하게 규정되어 있다. 그러므로 방재교육을 포함한 학교안전교육과 학교안전에 관한 사항들을 단일한 법률로 제정하거나 서로 긴밀하게 연계될 수 있도록 하는 법률 개정 방안을 마련할 필요가 있다.     1) http://www.bosai-study.net/search/ichiran.php. 2) 예상범위를 벗어난 원자력사고를 의미함.     [참고문헌] 이덕난 외(2013), 일본의 안전교육 운영 사례 및 한국교육에 주는 시사점: 학교방재교육을 중심으로. 세계교육정책 인포메이션 제8호. 한국교육개발원.         원고는 집필자의 전문적 시각으로 작성된 것으로 교육정책네트워크 및 한국교육개발원의 공식 입장과는 다를 수 있습니다.     이덕난은 중앙대학교 및 동대학원에서 교육학으로 학사, 석사, 박사 학위를 취득하였다. 주요 연구 분야는 교육정책, 교육법, 교육제도, 입법평가, 북유럽교육 등이고, 주요 연구물로는 '사전적(事前的) 교육입법평가의 기준 설정과 그 적용에 관한 연구'(교육행정학연구, 2009), '학교급식 경비지원에 관한 법적 쟁점의 분석'(교육행정학연구, 2010), '학교폭력 피해학생 보호를 위한 입법정책의 방향'(교육법학연구, 2010), '핀란드 초ㆍ중등 교육제도의 특징 및 시사점'(국회입법조사처, 2013), '입법평가를 위한 실증 법학 방법론'(법문사, 2013), '교권조례 및 학생인권조례를 통해 본 교권의 의미 분석'(교육철학, 2014), '이명박 정부 대학규제 개혁정책의 성과 분석: 대학자율화정책을 대상으로'(교육정치학연구, 2014) 등이 있다. 현재 국회입법조사처 입법조사관, 대한교육법학회 학술이사 및 편집위원으로 재직 중이다.